Gobernanza y competencia jurídica concurrente en la
gestión del turismo en México
Governance and concurrent legal competence in tourism
management in Mexico
1
Agustín Ruiz Lanuza
https://orcid.org/0000-0002-9604-8310
arlanuza@hotmail.com
2
Carlos Arias Castillo
https://orcid.org/0009-0003-6181-6548
ariasc@ugto.mx
3
Universidad de Guanajuato, México
1
Manuscrito recibido el 03 de marzo de 2026 y aceptado tras revisión editorial y de pares, doble ciego, el 26 de mayo de
2026. Kalpana-Revista de Investigación. Núm. 30. Publicación semestral (ene-jun 2026) ISSN-e: 2661-6696 ISSN: 1390-
5775.
2
Doctor en Geografía. División de Ciencias Económico-Administrativas, Campus Guanajuato, México. Departamento de
Gestión y Dirección de Empresas. Cuerpo Académico de Turismo, Patrimonio y Desarrollo.
3
Doctor en Ciencias de lo Fiscal. División de Ciencias Económico-Administrativas, Campus Guanajuato,
México. Departamento de Gestión y Dirección de Empresas. Cuerpo Académico: Contabilidad y Entorno Jurídico de las
Empresas.
Gobernanza y competencia jurídica concurrente en México
Agustín Ruiz y Carlos Arias
Kalpana Núm. 30 (ene-jun 2026) pp. 7–24
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Resumen
El turismo en México se desarrolla en el marco de un sistema federal que reconoce la concurrencia
de competencias entre la Federación, los estados y los municipios. Sin embargo, la multiplicidad de
normas que inciden en la actividad turística, así como la concentración administrativa y fiscal en el
ámbito federal, genera tensiones en la implementación territorial de las políticas públicas del sector.
El objetivo del estudio es analizar el marco jurídico que regula el turismo en México desde la
perspectiva de la jerarquía normativa, la competencia concurrente y la transversalidad legislativa, y
evaluar sus implicaciones para la gobernanza y el desarrollo sostenible. La investigación adopta un
enfoque cualitativo de carácter jurídico-doctrinal, apoyado en el análisis sistemático de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General de Turismo, la legislación
federal transversal y una revisión bibliográfica especializada sobre federalismo fiscal, gobernanza
multinivel y políticas públicas turísticas. Los resultados evidencian que persisten dinámicas
centralistas y la fragmentación regulatoria que dificultan una gestión integral del sector. Se concluye
que la armonización normativa, la correspondencia entre competencias y recursos financieros y el
fortalecimiento institucional en los ámbitos estatal y municipal son condiciones necesarias para
consolidar un modelo de gobernanza turística más equilibrado y eficaz.
Palabras clave: gobernanza turística; competencia concurrente; federalismo; transversalidad
normativa; México.
Abstract
Tourism in Mexico operates within a federal system that recognizes concurrent competencies among
federal, state, and municipal authorities. However, the multiplicity of regulations affecting tourism
activities and the administrative and fiscal concentration at the federal level create tensions in
territorial policy implementation. This study analyses the legal framework governing tourism in
Mexico from the perspective of normative hierarchy, concurrent competence, and regulatory
transversality, assessing its implications for governance and sustainable development. The research
follows a qualitative doctrinal legal approach based on systematic analysis of the Mexican
Constitution, the General Tourism Law, and related federal legislation, complemented by a review of
specialized literature on fiscal federalism, multilevel governance, and tourism policy. Findings
indicate that although the constitutional design allows intergovernmental coordination, centralized
dynamics and regulatory fragmentation hinder integrated sectoral management. Normative
harmonization and institutional strengthening at the state and municipal levels are essential to
consolidate a more balanced and effective tourism governance model.
Keywords: tourism governance; concurrent competence; federalism; regulatory
transversality; Mexico.
Introducción
El turismo constituye una actividad estratégica para México debido a su impacto
económico, social, territorial y cultural. Además de su contribución al crecimiento económico
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y la generación de empleo, el turismo articula dinámicas vinculadas con la conservación
ambiental, la protección del patrimonio histórico, la infraestructura de transporte, la
regulación de servicios y la movilidad internacional. Esta naturaleza transversal convierte al
turismo en un fenómeno complejo cuya regulación no puede limitarse a un solo ordenamiento
jurídico.
La organización federal del Estado mexicano determina la forma en que se
distribuyen las competencias para legislar, regular y ejecutar políticas públicas sectoriales.
El artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos define al país
como una república representativa, democrática y federal. Por su parte, el artículo 124
establece el principio residual de competencias, permitiendo que las facultades no otorgadas
expresamente a la Federación se entiendan reservadas a los estados. Este esquema abre la
posibilidad de competencia concurrente en materias como el turismo.
Sin embargo, la concurrencia formal no garantiza coordinación efectiva. La actividad
turística se encuentra sujeta a múltiples ordenamientos legales de carácter transversal que
inciden en su operación. Esta complejidad normativa exige mecanismos institucionales de
articulación para evitar duplicidades, vacíos regulatorios y conflictos administrativos.
La literatura especializada ha señalado que la gobernanza turística requiere claridad
competencial, coherencia normativa y coordinación multinivel (Bramwell & Lane, 2011;
Hall, 2011).
El presente estudio tiene como objetivo analizar el marco jurídico que regula el
turismo en México desde la perspectiva de la competencia concurrente y la transversalidad
normativa, identificando sus implicaciones para la gobernanza y el desarrollo turístico
sostenible.
¿De qué manera la competencia concurrente y la transversalidad normativa
configuran la gobernanza del turismo en México y cuáles son sus implicaciones para la
coordinación intergubernamental y el desarrollo turístico sostenible?
En ese sentido, se plantea analizar el marco jurídico que regula el turismo en México
desde la perspectiva de la competencia concurrente, la transversalidad normativa y la
centralización fiscal, con el fin de identificar sus implicaciones para la gobernanza multinivel
y el desarrollo turístico sostenible.
Con el fin de fortalecer la coherencia metodológica del estudio, los objetivos
específicos se estructuran conforme a niveles cognitivos progresivos, en línea con la
taxonomía de Bloom.
1. Examinar la jerarquía normativa del sistema jurídico mexicano y su relación con la
regulación del turismo.
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2. Analizar la competencia concurrente en materia turística y su impacto en la
distribución de responsabilidades entre los distintos órdenes de gobierno.
3. Identificar los principales ordenamientos jurídicos que inciden transversalmente en
la actividad turística y evaluar su interacción regulatoria.
4. Evaluar los efectos de la centralización fiscal en la capacidad de implementación
territorial de la política turística.
5. Analizar las implicaciones del modelo jurídico mexicano para la gobernanza
multinivel y la coordinación intergubernamental del sector turístico.
6. Reflexionar sobre los retos y oportunidades del marco institucional para la
consolidación de un modelo de desarrollo turístico sostenible en México.
En este sentido, se parte de procesos de identificación y análisis del marco jurídico,
para posteriormente avanzar hacia la evaluación de sus implicaciones institucionales y,
finalmente, hacia la reflexión crítica sobre su impacto en la gobernanza turística y el
desarrollo sostenible. Esta secuencia permite asegurar congruencia entre el objetivo general,
la estrategia metodológica y los resultados esperados.
Marco teórico
Federalismo, centralismo fiscal y descentralización en México
El federalismo implica una división constitucional del poder entre distintos niveles
de gobierno, sustentada en la distribución territorial de competencias políticas,
administrativas y fiscales. Desde la teoría clásica del federalismo fiscal, Oates (1999)
sostiene que la eficiencia en la provisión de bienes públicos depende de la correspondencia
entre responsabilidades asignadas y recursos financieros disponibles. Esta correspondencia
—conocida como principio de equivalencia fiscal— constituye un elemento central para
evaluar la funcionalidad de los sistemas federales.
Sin embargo, la descentralización normativa no siempre se traduce en
descentralización financiera efectiva. Musgrave (1959) ya advertía que la asignación óptima
de funciones entre niveles de gobierno requiere un diseño coherente entre gasto público y
capacidad recaudatoria. Cuando esta coherencia no se alcanza, se generan distorsiones en la
implementación de políticas públicas y dependencia intergubernamental.
En el caso mexicano, aunque la Constitución reconoce la soberanía de los estados en
su régimen interior (artículo 40) y establece el principio residual de competencias (artículo
124), la estructura fiscal del país presenta un alto grado de centralización. Diversos estudios
han señalado que la Federación concentra la mayor parte de la recaudación tributaria,
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mientras que estados y municipios dependen en gran medida de participaciones y
aportaciones federales (Cabrero, 2004; Díaz-Cayeros, 2006).
Cabrero (2004) argumenta que el proceso de descentralización en México ha sido
predominantemente administrativo, pero no fiscal, lo que genera una descentralización
incompleta. Esta situación produce lo que algunos autores denominan “federalismo
dependiente”, en el que los gobiernos subnacionales ejercen competencias formales sin plena
autonomía financiera para ejecutarlas.
Díaz-Cayeros (2006), desde una perspectiva institucional, sostiene que el federalismo
mexicano ha evolucionado bajo una lógica de centralización política y fiscal que limita los
incentivos para el fortalecimiento hacendario de los estados. Esta configuración afecta
directamente la capacidad de planeación territorial, particularmente en sectores estratégicos
como el turismo, que requieren inversión sostenida en infraestructura y promoción.
Arellano-Gault (2010) añade que la coordinación fiscal en México ha generado
esquemas de responsabilidad fragmentada, donde la Federación mantiene control sobre los
ingresos mientras los estados asumen crecientes responsabilidades de gasto. Este fenómeno
produce tensiones estructurales en la implementación de políticas públicas sectoriales.
Desde la perspectiva jurídica, Carbonell (2014) advierte que el federalismo mexicano
presenta una dualidad entre diseño constitucional descentralizado y práctica administrativa
centralizada. La competencia concurrente prevista en el artículo 124 constitucional permite
participación compartida, pero su eficacia depende de mecanismos de coordinación y
suficiencia presupuestaria.
En este contexto, la descentralización fiscal se convierte en un elemento determinante
para la gobernanza sectorial. Cuando los gobiernos subnacionales carecen de autonomía
financiera suficiente, la competencia concurrente puede convertirse en una atribución formal
con limitada capacidad operativa. En sectores como el turismo, donde la infraestructura, el
ordenamiento territorial y la promoción internacional requieren inversión estratégica, la
dependencia fiscal condiciona el margen de acción estatal y municipal.
La literatura especializada coincide en que la relación entre descentralización
normativa y centralización fiscal constituye uno de los principales desafíos de los sistemas
federales contemporáneos. En este sentido, diversos autores han documentado cómo la
asimetría entre competencias formales y capacidades financieras genera limitaciones
estructurales en la implementación de políticas públicas, particularmente en sectores de alta
complejidad como el turismo. Esta situación refuerza la necesidad de analizar el federalismo
no solo desde su dimensión jurídica, sino también desde su operatividad institucional y fiscal.
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Gobernanza y gobernanza multinivel en contextos de centralización
El concepto de gobernanza describe formas de coordinación que trascienden la
estructura jerárquica tradicional del Estado. Rhodes (1996) define la gobernanza como redes
interdependientes de actores públicos y privados que interactúan en la formulación e
implementación de políticas públicas. Esta perspectiva enfatiza la interdependencia
institucional y la disminución del control jerárquico exclusivo del Estado.
Pierre y Peters (2000) señalan que la gobernanza implica nuevas formas de
interacción entre niveles de gobierno y actores sociales, caracterizadas por negociación,
coordinación horizontal y cooperación multinivel. En sistemas federales, esta dinámica se
traduce en esquemas complejos de articulación entre autoridad central y gobiernos
territoriales.
Hooghe y Marks (2003) desarrollaron el concepto de gobernanza multinivel para
explicar sistemas donde la autoridad se distribuye entre distintos niveles territoriales.
Distinguen entre gobernanza tipo I —estructurada, estable y jerárquica— y gobernanza tipo
II —flexible, funcional y basada en redes—. El modelo mexicano combina rasgos de ambos
tipos: posee una estructura constitucional definida (tipo I), pero enfrenta la necesidad de
coordinación flexible en sectores transversales como el turismo (tipo II).
Benz y Zimmer (2010) sostienen que la gobernanza multinivel efectiva requiere
claridad competencial, mecanismos de cooperación institucionalizada y recursos adecuados
para los niveles subnacionales. Cuando la descentralización fiscal es limitada, la gobernanza
multinivel puede verse debilitada por relaciones asimétricas entre niveles de gobierno.
En el ámbito turístico, Bramwell y Lane (2011) argumentan que la gobernanza
sectorial requiere coordinación interinstitucional para integrar objetivos económicos,
ambientales y sociales. Hall (2011) enfatiza que la coherencia normativa y la capacidad
institucional son condiciones indispensables para la sostenibilidad del turismo.
Estas perspectivas permiten interpretar el modelo mexicano como un esquema de
gobernanza multinivel condicionado por la centralización fiscal y la transversalidad
normativa. La existencia de competencia concurrente en turismo ofrece una base formal para
la cooperación intergubernamental; sin embargo, su operatividad depende de la
correspondencia entre facultades legales, recursos financieros y capacidad administrativa.
En consecuencia, el análisis del turismo como política pública en México no puede
limitarse a la dimensión normativa. Debe incorporar la estructura fiscal y las dinámicas de
centralización que condicionan la implementación territorial. La gobernanza turística, en este
sentido, constituye un espacio privilegiado para observar las tensiones entre diseño
constitucional federal y práctica administrativa centralizada.
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En este contexto, la gobernanza turística puede entenderse como un proceso dinámico
que articula múltiples niveles de gobierno y actores sociales, donde la eficacia de las políticas
públicas depende no solo de la claridad normativa, sino también de la capacidad de
coordinación interinstitucional y de la disponibilidad de recursos. Así, el análisis del turismo
en México exige una aproximación integral que considere simultáneamente el diseño
jurídico, la estructura fiscal y las dinámicas de interacción entre actores públicos y privados.
Metodología
El presente estudio se desarrolla bajo un enfoque cualitativo de carácter jurídico-
doctrinal, orientado al análisis sistemático del marco normativo que regula el turismo en
México y su relación con la competencia concurrente y la gobernanza multinivel. Este
enfoque resulta pertinente debido a la naturaleza del objeto de estudio, centrado en la
interpretación de disposiciones jurídicas y su incidencia en la configuración institucional del
sector turístico.
Desde una perspectiva epistemológica, la investigación se inscribe en el paradigma
interpretativo, el cual permite comprender fenómenos jurídicos y administrativos a partir del
análisis de normas, principios constitucionales y su aplicación en contextos específicos. Este
paradigma facilita la comprensión de la relación entre diseño constitucional, distribución de
competencias y práctica administrativa en un sistema federal.
La investigación presenta un alcance descriptivo, analítico y explicativo. En su
dimensión descriptiva, se identifican los principales ordenamientos jurídicos que inciden en
la actividad turística. En la dimensión analítica, se examina la interacción entre dichos
ordenamientos y su impacto en la gobernanza del sector. Finalmente, el componente
explicativo permite interpretar las implicaciones estructurales de la centralización fiscal y la
transversalidad normativa en la implementación de políticas públicas.
El diseño metodológico se basa en el análisis documental y la interpretación jurídica
sistemática. Se realizó una revisión detallada de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, particularmente de los artículos 40, 73, 124 y 133, así como de la Ley
General de Turismo y de diversos ordenamientos federales vinculados al sector turístico.
Asimismo, se emplearon técnicas de interpretación sistemática y funcional,
orientadas a identificar la coherencia interna del sistema jurídico y el propósito de las normas
en la gestión pública del turismo. De manera complementaria, se incorporó un análisis
comparativo descriptivo con experiencias internacionales, con el fin de contextualizar el
modelo mexicano dentro del debate sobre federalismo y descentralización.
El rigor metodológico se sustenta en la triangulación de fuentes normativas y
bibliográficas, así como en la consistencia entre los objetivos de investigación, el marco
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teórico y el análisis desarrollado. No obstante, el estudio presenta limitaciones al no
incorporar evidencia empírica, por lo que sus resultados deben interpretarse como una
aproximación teórica orientada a comprender la estructura normativa del turismo en México.
Si bien el estudio no incorpora evidencia empírica, la inclusión de casos ilustrativos
permite aproximar el análisis teórico a problemáticas reales del sector.
Desarrollo de la investigación
Jerarquía normativa
El principio de supremacía constitucional constituye uno de los pilares del sistema
jurídico mexicano y establece que la Constitución, las leyes del Congreso de la Unión y los
tratados internacionales forman la norma suprema del orden jurídico, conforme al artículo
133 constitucional. Este principio determina la validez y coherencia de toda regulación
sectorial, incluida la normativa turística, al definir el marco jerárquico dentro del cual deben
interpretarse las competencias y atribuciones de los distintos órdenes de gobierno.
Desde una perspectiva funcional, la jerarquía normativa permite garantizar la
uniformidad en la aplicación del derecho, evitando contradicciones entre disposiciones
federales y locales. En el ámbito turístico, esta estructura resulta particularmente relevante
debido a la naturaleza transversal del sector, que se encuentra regulado por múltiples
ordenamientos legales de distinta jerarquía. La Ley General de Turismo se inserta dentro de
este sistema como norma marco que establece bases de coordinación entre los distintos
niveles de gobierno, sin desplazar la facultad normativa de las entidades federativas.
Asimismo, la interpretación sistemática del principio de supremacía constitucional
permite comprender que la regulación del turismo no se limita a una competencia exclusiva,
sino que se configura a partir de la interacción de diversas materias constitucionales, como
medio ambiente, patrimonio cultural, comercio y transporte. En este sentido, la jerarquía
normativa no solo determina la validez de las normas, sino que también estructura la relación
entre políticas públicas sectoriales.
Competencia concurrente
La competencia concurrente supone la participación compartida de distintos niveles
de gobierno en la regulación, planeación e implementación de políticas públicas en una
misma materia. En el caso del turismo, este modelo permite que la Federación establezca
lineamientos generales, mientras que los estados y municipios desarrollan regulaciones
específicas acordes con sus características territoriales y necesidades locales.
Desde el punto de vista institucional, la concurrencia competencial representa una
oportunidad para fortalecer la descentralización administrativa y promover la
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corresponsabilidad entre órdenes de gobierno. Permite adaptar las políticas turísticas a
contextos regionales, fomentar la innovación territorial y promover la participación local en
la planificación del desarrollo turístico.
No obstante, la competencia concurrente también implica desafíos importantes. La
superposición normativa, la ambigüedad en la delimitación de responsabilidades y la falta de
mecanismos efectivos de coordinación pueden generar conflictos administrativos y
duplicidad de funciones. En sistemas federales con centralización fiscal, como el mexicano,
la concurrencia puede convertirse en una atribución formal con capacidad operativa limitada
si no se acompaña de recursos financieros suficientes.
En este sentido, la eficacia de la competencia concurrente depende de la existencia de
mecanismos de coordinación intergubernamental que permitan armonizar políticas públicas
y evitar fragmentación institucional. La coordinación entre Federación, estados y municipios
resulta fundamental para garantizar la coherencia en la implementación de estrategias
turísticas y para asegurar la sostenibilidad del sector.
Transversalidad normativa
La regulación del turismo constituye un entramado normativo amplio que abarca
diversas materias jurídicas, reflejando la naturaleza multidimensional del sector. La actividad
turística se encuentra vinculada con políticas ambientales, patrimoniales, económicas,
migratorias y de infraestructura, lo que genera un marco regulatorio complejo que exige
articulación institucional.
La transversalidad normativa puede interpretarse como una manifestación de la
integración de políticas públicas orientadas a garantizar el desarrollo sostenible del turismo.
Las regulaciones ambientales buscan proteger ecosistemas y recursos naturales; las normas
patrimoniales preservan bienes culturales; la legislación de consumo protege los derechos de
los usuarios; y las disposiciones en materia de transporte aseguran la conectividad territorial.
Sin embargo, esta multiplicidad normativa también puede generar complejidad
administrativa y procesos regulatorios extensos, especialmente cuando no existen
mecanismos de coordinación interinstitucional eficaces. La transversalidad exige
capacidades técnicas y administrativas que permitan armonizar criterios regulatorios y
facilitar la implementación de proyectos turísticos.
Un ejemplo representativo del choque entre competencias federales y municipales en
México se observa en diversos proyectos turísticos costeros donde la regulación ambiental
federal entra en tensión con decisiones de ordenamiento territorial local. Un caso
paradigmático es el de desarrollos turísticos en zonas costeras del Caribe mexicano, donde
proyectos autorizados mediante evaluaciones de impacto ambiental por la autoridad federal
han enfrentado restricciones o modificaciones derivadas de programas municipales de
ordenamiento ecológico o desarrollo urbano.
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En estos escenarios, mientras la Federación, a través de la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), otorga autorizaciones conforme a la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, los municipios pueden
establecer limitaciones de uso de suelo basadas en sus atribuciones constitucionales en
materia de desarrollo urbano (artículo 115). Esta superposición genera incertidumbre jurídica
para los inversionistas y retrasa la implementación de proyectos turísticos, evidenciando la
falta de armonización normativa y de mecanismos efectivos de coordinación
intergubernamental.
Desde la literatura especializada, Azuela (2006) y Merino (2013) han señalado que
estos conflictos derivan de la coexistencia de facultades concurrentes sin delimitación
operativa clara, lo que produce escenarios de discrecionalidad administrativa y
fragmentación regulatoria. En el contexto turístico, esta problemática adquiere especial
relevancia, ya que la viabilidad de los proyectos depende simultáneamente del cumplimiento
de criterios ambientales federales y de regulaciones territoriales locales.
Este tipo de casos confirma que la transversalidad normativa, lejos de ser únicamente
un rasgo técnico del sistema jurídico, constituye un factor crítico que incide directamente en
la gobernanza del turismo y en la certidumbre para el desarrollo de inversiones sostenibles.
Tabla 1. Principales leyes federales que inciden en la actividad turística en México
Ley
Incidencia
Ley General de Turismo
Marco rector sectorial
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Evaluación ambiental
Ley General de Cambio Climático
Adaptación y mitigación
Ley Federal de Protección al Consumidor
Derechos del turista
Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos
Protección patrimonial
Ley de Migración
Regulación de visitantes
Ley de Aviación Civil
Transporte aéreo
Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal
Infraestructura
Elaboración propia con base en legislación federal vigente, 2026.
Centralización fiscal
La centralización fiscal constituye uno de los rasgos más relevantes del federalismo
mexicano y condiciona la capacidad de implementación territorial de las políticas públicas.
La concentración de la recaudación tributaria en la Federación limita la autonomía financiera
de los gobiernos subnacionales y genera dependencia de transferencias federales para el
financiamiento de programas y proyectos.
En el ámbito turístico, esta situación impacta directamente en la capacidad de los
estados y municipios para desarrollar infraestructura, promover destinos y fortalecer la
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planificación territorial. La falta de correspondencia entre competencias y recursos
financieros puede generar desigualdades regionales en el desarrollo turístico y limitar la
eficacia de la descentralización administrativa.
Desde la perspectiva del federalismo fiscal, la centralización puede interpretarse
como un factor que reduce la flexibilidad de los gobiernos locales para responder a
necesidades específicas del territorio. No obstante, también permite mantener coherencia en
la política económica nacional y garantizar la redistribución de recursos.
Gobernanza colaborativa
La gobernanza turística implica la interacción de múltiples actores públicos y
privados en la formulación e implementación de políticas públicas. Desde el enfoque de la
gobernanza colaborativa, los procesos de toma de decisiones se basan en la cooperación, el
diálogo y la participación de diversos sectores sociales (Ansell & Gash, 2008).
La participación del sector privado, las comunidades locales y las organizaciones
sociales contribuye a mejorar la legitimidad de las políticas turísticas y a fortalecer la
sostenibilidad de los proyectos. La gobernanza colaborativa permite integrar diferentes
perspectivas y fomentar la corresponsabilidad en la gestión del turismo.
No obstante, la efectividad de este modelo depende de la existencia de marcos
institucionales claros, transparencia en la toma de decisiones y mecanismos de coordinación
intergubernamental que faciliten la participación de los actores involucrados.
En este sentido, la gobernanza colaborativa en el turismo no solo implica la
participación de múltiples actores, sino también la construcción de capacidades
institucionales que permitan coordinar intereses diversos en un marco de legalidad y
sostenibilidad. La articulación efectiva entre niveles de gobierno y sectores sociales se
configura como un elemento clave para superar las limitaciones estructurales derivadas de la
centralización fiscal y la fragmentación normativa.
Comparación internacional
El análisis comparado permite contextualizar el modelo mexicano dentro de
experiencias descentralizadas. España presenta un sistema de amplia descentralización
regional en materia turística, donde las comunidades autónomas cuentan con competencias
significativas en planificación y promoción. Este modelo ha permitido el desarrollo de
estrategias territoriales diferenciadas y una fuerte especialización regional.
Por su parte, Argentina otorga protagonismo a las provincias en la gestión turística,
lo que permite adaptar políticas públicas a las características territoriales, aunque también
enfrenta desafíos de coordinación federal.
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México se ubica en un modelo intermedio, caracterizado por la competencia
concurrente y una fuerte centralización fiscal. Esta combinación genera oportunidades de
coordinación multinivel, pero también desafíos en la implementación territorial de políticas
públicas.
El análisis comparado con sistemas como el español y el argentino permite
dimensionar con mayor claridad las particularidades del modelo mexicano. En el caso de
España, la descentralización competencial en materia turística se caracteriza por una mayor
claridad en la distribución de funciones entre el Estado y las comunidades autónomas,
acompañada de una capacidad financiera más robusta a nivel regional. Esto ha permitido el
desarrollo de políticas turísticas diferenciadas y altamente especializadas en función de las
características territoriales.
Por su parte, Argentina presenta un modelo federal con competencias concurrentes
similares al mexicano; sin embargo, ha desarrollado mecanismos de coordinación
intergubernamental más institucionalizados en el ámbito turístico, lo que favorece la
articulación entre niveles de gobierno.
En contraste, el caso mexicano se distingue por una mayor centralización fiscal, lo
que limita la capacidad de los gobiernos subnacionales para ejercer plenamente sus
competencias. Esta diferencia evidencia que la efectividad de la competencia concurrente no
depende únicamente de su reconocimiento jurídico, sino también de la disponibilidad de
recursos y de la existencia de mecanismos de coordinación interinstitucional.
En este sentido, la comparación internacional permite concluir que el fortalecimiento
de la gobernanza turística en México requiere avanzar hacia un modelo que combine claridad
competencial, descentralización fiscal efectiva y mecanismos de coordinación multinivel
más sólidos.
Discusión
El análisis del marco jurídico del turismo en México permite observar que la
competencia concurrente constituye un elemento estructural del diseño institucional del
sector, en la medida en que articula la participación de distintos niveles de gobierno en la
regulación y gestión de la actividad turística. No obstante, su eficacia no depende únicamente
del reconocimiento formal de facultades, sino de la capacidad institucional para coordinar
políticas públicas y de la correspondencia entre responsabilidades legales y recursos
financieros disponibles.
Desde la perspectiva del federalismo fiscal, la literatura ha señalado que la
descentralización solo resulta funcional cuando existe congruencia entre las competencias
asignadas y la capacidad recaudatoria de los gobiernos subnacionales (Oates, 1999). En el
caso mexicano, la centralización de la recaudación tributaria limita la autonomía financiera
de estados y municipios, lo que condiciona la implementación territorial de políticas turísticas
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y puede generar dependencia estructural de transferencias federales. Esta situación introduce
tensiones entre el diseño constitucional descentralizado y la práctica administrativa
centralizada, lo cual coincide con los planteamientos de Carbonell (2014) sobre la dualidad
del federalismo mexicano.
La transversalidad normativa, por su parte, constituye una característica inherente a
la regulación del turismo, derivada de su vinculación con políticas ambientales,
patrimoniales, económicas y de infraestructura. Aunque esta multiplicidad normativa
incrementa la complejidad regulatoria, también introduce salvaguardas que fortalecen la
sostenibilidad del sector, al integrar criterios de protección ambiental, conservación del
patrimonio cultural y regulación de servicios. En este sentido, la transversalidad no debe
interpretarse únicamente como un obstáculo administrativo, sino como un mecanismo que
contribuye a la gestión integral del turismo.
Desde el enfoque de la gobernanza multinivel, el modelo mexicano puede
interpretarse como un sistema donde la autoridad se distribuye formalmente entre distintos
niveles de gobierno, pero donde la capacidad efectiva de acción se encuentra condicionada
por relaciones fiscales y administrativas asimétricas. Hooghe y Marks (2003) señalan que la
gobernanza multinivel requiere coordinación institucional y recursos adecuados para su
funcionamiento; cuando estas condiciones no se cumplen plenamente, pueden generarse
dinámicas de fragmentación y desigualdad territorial.
Asimismo, la gobernanza colaborativa emerge como un elemento clave para
comprender la gestión del turismo en contextos contemporáneos. La participación de actores
privados, comunidades locales y organizaciones sociales contribuye a mejorar la legitimidad
de las políticas públicas y a fortalecer la sostenibilidad del sector (Ansell & Gash, 2008). Sin
embargo, la efectividad de estos procesos depende de marcos institucionales claros y de la
existencia de mecanismos de coordinación intergubernamental que permitan integrar los
distintos intereses involucrados.
El análisis comparado con modelos descentralizados como los de España y Argentina
permite identificar que la descentralización efectiva requiere no solo distribución normativa
de competencias, sino también autonomía financiera y mecanismos institucionales de
coordinación. Mientras que España ha desarrollado un modelo con fuerte capacidad regional
en materia turística, y Argentina otorga protagonismo a las provincias, México presenta un
esquema intermedio donde la concurrencia competencial convive con una centralización
fiscal significativa.
En conjunto, los hallazgos del estudio sugieren que la competencia concurrente
representa una oportunidad institucional para fortalecer la gobernanza turística, siempre que
se acompañe de mecanismos de coordinación intergubernamental efectivos y de una
distribución más equilibrada de recursos financieros. La ausencia de estos elementos puede
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traducirse en fragmentación normativa, desigualdad territorial y limitaciones en la
implementación de políticas públicas.
En este sentido, la gobernanza del turismo en México se configura como un espacio
de interacción entre diseño constitucional, estructura fiscal y capacidades institucionales. La
articulación de estos elementos determinará la eficacia del modelo concurrente y su
capacidad para promover un desarrollo turístico sostenible.
Desafíos estructurales y prospectiva institucional
La efectividad del modelo depende de la capacidad institucional para articular
competencias, recursos y coordinación intergubernamental.
Tabla 2. Desafíos estructurales y mecanismos de fortalecimiento
Dimensión
Desafío
Mecanismo
Competencial
Ambigüedad
Armonización normativa
Fiscal
Centralización
Fondos concurrentes
Administrativa
Fragmentación
Coordinación interinstitucional
Ambiental
Regulación compleja
Planeación integrada
Social
Baja participación
Gobernanza colaborativa
Elaboración propia, 2026.
Implicaciones para la política pública turística
El análisis del marco jurídico del turismo en México permite identificar que el
fortalecimiento de la gobernanza turística requiere un equilibrio entre la autonomía territorial
de los gobiernos subnacionales y la coordinación nacional de las políticas públicas. Este
equilibrio resulta fundamental para garantizar coherencia normativa, eficiencia
administrativa y capacidad de respuesta a las particularidades regionales del país.
En primer lugar, la competencia concurrente ofrece una base institucional adecuada
para promover la descentralización de la política turística, en la medida en que permite a
estados y municipios adaptar las estrategias de desarrollo turístico a sus características
territoriales, culturales y económicas. Sin embargo, para que este modelo sea funcional,
resulta indispensable fortalecer la capacidad técnica de los gobiernos subnacionales mediante
programas de capacitación, profesionalización administrativa y desarrollo institucional que
permitan mejorar la planeación, implementación y evaluación de políticas turísticas.
En segundo lugar, la centralización fiscal observada en el sistema federal mexicano
plantea la necesidad de revisar los mecanismos de coordinación financiera entre órdenes de
gobierno. La correspondencia entre competencias legales y recursos financieros constituye
un elemento clave para garantizar la eficacia de la descentralización administrativa. En este
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sentido, la creación de esquemas de financiamiento concurrente y fondos específicos para el
desarrollo turístico regional podría contribuir a reducir las asimetrías territoriales y fortalecer
la capacidad de inversión en infraestructura y promoción de destinos.
Con el fin de superar las limitaciones derivadas de la centralización fiscal, se propone
la creación de un esquema de fondos concurrentes para el desarrollo turístico, diseñado como
un mecanismo de cofinanciamiento entre la Federación, las entidades federativas y los
municipios. Este modelo permitiría alinear responsabilidades competenciales con
capacidades financieras, fortaleciendo la gobernanza multinivel del sector.
El funcionamiento del esquema podría estructurarse en tres componentes principales.
En primer lugar, un componente de aportación federal condicionada, en el cual la Federación
asignaría recursos etiquetados a proyectos turísticos estratégicos, sujetos al cumplimiento de
criterios de sostenibilidad ambiental, viabilidad económica y alineación con planes
nacionales de desarrollo turístico. En segundo lugar, un componente de cofinanciamiento
estatal y municipal, que exigiría la participación proporcional de los gobiernos
subnacionales, incentivando la corresponsabilidad fiscal y el compromiso institucional en la
ejecución de proyectos. Finalmente, un componente de evaluación y desempeño, basado en
indicadores de impacto territorial, sostenibilidad y generación de beneficios sociales, que
permitiría ajustar la asignación de recursos conforme a resultados.
Este esquema podría operar mediante convocatorias competitivas administradas por
un órgano coordinador intergubernamental —por ejemplo, un comité técnico integrado por
la Secretaría de Turismo, la Secretaría de Hacienda y representantes estatales— que evaluaría
proyectos bajo criterios técnicos estandarizados. Asimismo, la incorporación de mecanismos
de transparencia y rendición de cuentas resultaría fundamental para garantizar la eficiencia
en el uso de los recursos.
Desde la perspectiva del federalismo fiscal, este modelo se alinea con el principio de
equivalencia propuesto por Oates (1999), al buscar correspondencia entre funciones y
recursos, y con los planteamientos de Cabrero (2004), quien enfatiza la necesidad de
fortalecer la capacidad financiera de los gobiernos subnacionales para consolidar procesos
de descentralización efectivos.
La implementación de fondos concurrentes en el sector turístico no solo contribuiría
a reducir las asimetrías territoriales, sino que también permitiría avanzar hacia un modelo de
desarrollo turístico más equilibrado, sostenible y basado en la cooperación
intergubernamental.
Asimismo, la transversalidad normativa del turismo implica la necesidad de fortalecer
la coordinación interinstitucional entre dependencias responsables de políticas ambientales,
patrimoniales, económicas y de transporte. La creación de mecanismos de articulación
intersectorial, tales como comités técnicos o sistemas de planeación integrados, permitiría
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reducir la fragmentación administrativa y facilitar la implementación de proyectos turísticos
sostenibles.
Por otra parte, la gobernanza colaborativa se presenta como un componente esencial
para el diseño de políticas públicas turísticas más inclusivas y sostenibles. La incorporación
de actores privados, comunidades locales y organizaciones sociales en los procesos de toma
de decisiones contribuye a mejorar la legitimidad de las políticas públicas y a fortalecer la
corresponsabilidad en la gestión del turismo. La institucionalización de mecanismos
participativos puede favorecer la generación de consensos y la construcción de estrategias de
desarrollo territorial más equilibradas.
Desde una perspectiva estratégica, la política turística en México debería orientarse
hacia modelos de gestión basados en evidencia, evaluación continua y planificación de largo
plazo. La incorporación de sistemas de monitoreo y evaluación permitiría identificar áreas
de mejora, medir el impacto de las políticas implementadas y ajustar las estrategias conforme
a los cambios en el entorno económico y social.
Finalmente, el fortalecimiento de la gobernanza turística requiere reconocer que el
turismo es un sector transversal cuya regulación debe integrar criterios de sostenibilidad
ambiental, conservación del patrimonio cultural y desarrollo económico. La articulación de
estos elementos permitirá avanzar hacia un modelo de política pública más coherente,
resiliente y orientado al desarrollo sostenible del turismo en México.
Conclusiones
El análisis del marco jurídico del turismo en México permite identificar que la
competencia concurrente y la transversalidad normativa configuran un sistema complejo de
regulación que, si bien ofrece bases formales para la coordinación intergubernamental,
enfrenta limitaciones estructurales en su implementación.
En primer lugar, se observa que la jerarquía normativa garantiza coherencia jurídica
en el sistema, pero no necesariamente asegura una adecuada articulación operativa entre los
distintos órdenes de gobierno. La existencia de múltiples ordenamientos legales que inciden
en el turismo evidencia la naturaleza multidimensional del sector, pero también revela la
necesidad de mecanismos institucionales más eficaces de coordinación.
En segundo lugar, la competencia concurrente en materia turística constituye una
herramienta potencial para la descentralización administrativa y la adaptación de políticas a
contextos territoriales específicos. No obstante, su efectividad se ve condicionada por la
ambigüedad en la delimitación de responsabilidades y por la ausencia de instrumentos sólidos
de coordinación intergubernamental.
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En tercer lugar, la centralización fiscal emerge como un factor determinante que
limita la capacidad operativa de los gobiernos subnacionales. La dependencia de
transferencias federales reduce el margen de acción de estados y municipios para
implementar políticas turísticas, lo que genera desequilibrios territoriales y afecta la
sostenibilidad del desarrollo turístico.
Asimismo, la transversalidad normativa, si bien responde a la complejidad del
turismo como fenómeno económico, social y ambiental, implica desafíos importantes en
términos de armonización regulatoria y eficiencia administrativa. La coexistencia de
múltiples marcos legales requiere capacidades institucionales avanzadas para su adecuada
gestión.
Desde una perspectiva de gobernanza, el estudio evidencia que el modelo mexicano
presenta características de gobernanza multinivel, pero con marcadas asimetrías derivadas de
la centralización fiscal y la fragmentación normativa. En este contexto, la gobernanza
turística requiere no solo claridad competencial, sino también mecanismos efectivos de
coordinación, participación y financiamiento.
Finalmente, se concluye que la consolidación de un modelo de gobernanza turística
más equilibrado en México depende de tres condiciones fundamentales: la armonización
normativa, la correspondencia entre competencias y recursos financieros, y el fortalecimiento
institucional de los gobiernos subnacionales. Estas condiciones resultan esenciales para
avanzar hacia un desarrollo turístico sostenible y territorialmente equilibrado.
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